“社会提供，政府购买”新型公共体育服务供给研究
常华军1 徐健2
（1.浙江万里学院，浙江 宁波 315100；2.宁波市体育局，浙江 宁波 315100）
摘要:在全民健身成为国家战略的大背景下，我国的公共体育服务开始尝试“社会提供，政府购买”的多元供给模式，在供给模式转变的过程中，出现了制度设置不合理，供给体系不完善，供需要求不对称的为题，因此，要保障新的公共体育服务体系的完善，就要做到加强顶层设计、建立评估体系、加强监督力度、培育健康主体几方面的工作。
关键词：政府购买 公共体育服务 供给
当前我国人民生活水平的不断提高，全民健身的意识也逐步增强。传统的公共体育服务已经不能满足人民群众日益增长的健身需求。2014年10月，国务院发布了《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，提出的目标是：到2025年，体育公共服务要基本覆盖全民。浙江省体育局也提出：在“十三五”期间，省内各级注册社会体育指导员人数要达到15万，每1000人拥有指导员2人以上，这样的目标就要求进一步加强公共体育服务体系的建设。
20世纪 80年代末，以英美为代表的西方发达国家开始探索推行政府购买公共体育服务，政府购买公共体育服务的目的，就是要实现“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的公共体育服务的供给方式。90年代以后，这种服务模式在发达国家快速发展。相较于传统的公共体育服务供给模式，政府购买服务的模式降低了供给成本，提高了供给的效率和质量，缓和了公共体育服务领域的供给与需求的矛盾。政府购买公共体育服务，就是通过政府出资购买，把一部分公共体育服务交由市场和体育非营利组织等，实现公共体育服务的供给。
1 国际上购买公共体育服务的经验
1.1 制定健全的政府购买法规作为保障
依据英国的经验，在政府的引导下，将竞争机制引入公共服务领域，通过强制性竞争投标，公共服务交由中标者提供。经过政府的强力推动，大量公共服务项目外包给了服务供应商，它们多数是非公共的、营利性的机构。特别是新工党在1979年执政以后，进一步规范了政府购买公共体育服务: 财政部管理和下拨资金，由体育理事会选择体育非营利组织或市场组织，经过竞标后签订正式的购买协议，政府负责监督管理。从1990年开始，英国地方政府开始把公共服务项目面向全社会公开招标。借鉴英国的经验，法国、美国、德国、澳大利亚、日本等发达国家也都相继开展了公共服务市场化改革。
法国专门针对残疾人群体采取政府购买公共体育服务，明确提出对于这个特殊人群，必须由专门的体育非营利组织为其提供公共体育服务，对体育非营利组织的法人资格获得等问题法国政府都进行了进一步的明确，并且要求相关部门尽量提供帮助。
澳大利亚于1998年颁布了《竞争投标与合同办法》。明确提出为了全面提高公共体育服务供给质量与效率，公共体育服务不再由政府垄断，包括社区体育中心在内的很多服务内容，都要通过竞争性的招标、投标的方式，平等地面向市场和社会组织开放。
美国各级政府政府部门制定了一系列关于老年公共体育服务的政策，其中规定老年公共体育服务的合法供给主体是市场和社会，在这个领域，倡导政府向企业、社会组织以及私人购买公共体育服务。
为了保证政府购买公共体育服务的顺利推进，各个国家不仅制定政府购买的相关法规和制度，而且都出台了系列的税收优惠政策，这样，不断推进政府购买公共体育服务的范围和深度，提高了整个社会和市场的参与程度，整合了社会资源。
1.2 引入竞争机制，重视绩效管理
西方国家在购买公共体育服务时非常重视绩效管理。在英国，政府会依据服务提供者提供服务的结果，通过“市场检验”的方式，对提供公共服务的价格和结果进行比较，从而确定资金使用效率更高的服务提供方。私营部门或者社会组织和政府内部机构同等参与竞争。新西兰政府成立了专门的公共服务委员会，负责与公共服务供应方签订绩效框架协议，并对合同执行过程中的财政支出绩效情况进行详细的核算，全面实行政府绩效管理。政府购买公共服务完全以绩效为导向，不管对方是私营部门还是公共部门，只要绩效更好，就有资格签订协议提供公共服务。
1.3 非营利组织和市场组织都是公共体育服务的重要提供方
政府购买公共体育服的对象包括市场组织和体育非营利组织。从发达国家的经验看，在公共体育服务政府购买中，选择市场组织的较少，选择体育非营利组织进行合作市主流。非营利组织的特点是公共性、非营利性和创新性，很多非营利组织本身就是以社会弱势群体或者边缘性社会群体作为其服务对象的。因此，这类组织可以快速发现并创造性地满足此类社会服务的需求。美国、韩国等国家以这种合作方式为主，合作的内容包括：体育经费管理、体育设施运行、体育服务提供等诸多方面。
市场组织也是提供公共体育服务的重要力量。例如在英国，政府就不管承接者性质如何，只要能够更高效地使用财政资金、提供更优质的公共服务，政府就与之签订服务合同。而私营企业往往更能适应市场变化、更有效率。
1.4 政府购买公共体育服务注重合同制定加强过程监管
合同承包是国外政府向社会购买公共服务的最主要的方式。政府与中标的公共服务承接组织签订承包合同，在合同中明确公共服务的内容、数量、质量标准，同时也明确购买金额、支付方式等，之后由承接方提供合同规定的公共服务。政府对合同的执行情况进行监督。为了保证公共体育服务供给质量、效率以及公共性，很多国家构建严格监管与弹性磋商相结合的双重保障合作机制。通行的做法有几下几种：一是法律法规约束。以美国为例，在政府购买公共体育服务时，基本都是通过合同法、代理法、劳资法规范管理。如果出现问题，政府（民众）和体育非营利组织（或市场组织）一般都会根据劳动关系法、人权基本法等为依据进行解决。为了应对日益复杂的公共体育服务，美国专门为很多体育组织、体育联盟颁布一些法律、法规，对一些依托其他法律和法规不好解决的问题，一般都会依托这些专门性的法规进行解决。二是通过专门体育组织监管。这里所讲的体育组织都是由政府相关人员、普通民众和体育非营利组织相关人员组成，对体育非营利组织及市场组织的供给过程进行监督。以德国为例，体育运动会议监管政府购买公共体育服务供给的全过程，并进行出科学评估。三是新闻媒体监督。西方国家重视媒体的言论自由，在政府购买公共体育服务中，各类媒体也会对此进行关注和监督。英国曼彻斯特购买社会体育指导员服务时，就因媒体就对提出广泛批评而被迫对这一计划进行修改。
2在我国政府购买公共体育服务的现状及分析
2.1 我国公共体育服务供给模式正在转变，国家政策指向明确
我国公共体育服务正在经历从“政府一元供给模式”向“政府与市场结合供给模式”转变的历程，特别是2000年以后，政府与市场结合供给快速发展，随着公共服务理念的确立，政府供给的绝对主体地位持续减弱，市场化程度快速提升，形成多元主体广泛参与的局面。社会经济的发展对体育事业的整体发展起到了良好的促进作用，公共体育服务多元化的供给模式正在形成。
从国家的关注程度和政策角度分析，国家对加快公共体育服务供给给予了极大的关注。自2002年起，相关的政策出台数量显著增长，2002年-2012年，我国发布公共体育服务政策276件。2002年，中共中央国务院出台《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，专门把构建多元化体育服务体系作为体育发展的一项重要任务；我国《政府采购法实施条例》和《政府购买服务管理办法》的发布，标志着我国基本确立了政府购买公共体育服务制度；2011年，国务院印发的《全民健身计划（2011-2015年）》，也特别提出：“统筹城乡全民健身事业发展，促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身公共服务体系”；党的十八大报告中也明确提出“健康是促进人的全面发展的必然要求”。可见，公共体育服务逐渐成为政府公共服务供给组成部分的。2013年末通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务的原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，将促使体育管理部门加快购买公共体育服务的改革进程”。
2.2政府购买公共体育服务， “向谁购买、购买什么、如何购买”。
2.2.1公共体育服务向谁购买？在我国，政府在公共体育服务供给中一直占据主体地位，担负着一切公共体育服务的供给，随着行政体制改革和政府职能转变，逐渐形成政府主导多主体的供给模式。政府放权于社会，自己从繁琐的公共服务中解脱出来，在承担基础的供给时，通过决策和监管措施来保证公共体育服务能够良好运行。公共体育服务的提供主体主是指直接参与公共体育服务供给或生产的实体部门，包括：政府部门、非营利组织、和私人部门。政府部门指的是直接向社会提供公共服务的各种政府职能机构。非营利组织包括行业协会、慈善组织机构、志愿者组织和社区等非盈利民间组织等，可以提提供的服务包括供无偿、有偿和补偿服的公共体育服务，但是明显缺乏持续性、专门性。私人部门就是指以盈利为目的的私人体育活动场所、健身俱乐部等。政府可以尝试向非营利组织、私人部门（企业）进行购买公共体育服务，借鉴发达国家的经验，购买的主要方向应当是非营利组织，私人部门则作为有力的补充。
2.2.2公共体育购买什么？政府购买的是公共体育服务产品，这类产品就是以社会为服务对象，以满足社会对体育的共同需求为目的，社会成员共同拥有并享用，公共的的体育设施和体育服务。公共体育服务产品可以分为两类：一类是“物质型”的纯公共体育服务产品，如体育场馆、器材、配套设施等；另一类是“非物质型”的准公共体育产品，包括体育活动组织、指导服务，国民体质监测，体育健康知识宣传，体育文化推广传播，体育组织的管理和发展，举办公共性体育比赛等等。
2.2.3公共体育服务如何买？也就是如何实现“政府购买”的公共体育服务采取怎样的供给方式。冯欣欣在相关研究中认为，政府购买公共体育服务有四种模式：竞争性软服务购买、竞争性硬服务购买、非竞争性软服务购买、非竞争性硬服务购买。
竞争性软服务购买模式是指：政府采用公开竞标的程序，挑选大众体育赛事与活动、健身服务与指导等软服务领域服务提供者的购买模式。竞争性软服务提供者的包括：非营利性的单项运动协会、营利性企业等。在实际操作中，购买的方式一般有购买“健身券”和“公开招标”两种。
竞争性硬服务购买的模式是指：政府采用公开竞争竞标的方式挑选体育场地设施、体育信息、体质监测等硬服务领域服务提供者的购买模式。竞争性硬服务购买主要有营利性企业参与，采用的方法一般包括：邀请招标、公开招标、竞争性谈判、询价等。实际操作中，公开招标是最常见的方法。
非竞争性软服务购买的模式是指：政府采用非竞争的方式，选取大众体育赛事活动、健身指导与服务等软服务领域的服务提供者，对其进行购买模式。在我国公共体育服务购买的实践中，此类服务提供者既有非营利组织，也有营利性组织。目前这一模式主要用在针对特定人群开展运动项目及其培训服务的购买，一般采用委托合同方式运作。
非竞争性硬服务购买的模式是指：政府采用非竞争的方式，选择体育场地设施、体育信息、体质监测等硬服务领域服务提供者的购买模式。在我国公共体育购买实践中，这一模式大多应用在学校体育场地设施开放服务，服务提供者大多是非营利组织，运行的方式主要采用委托合同。
2.3 我国公共体育服务供给存在的主要问题
2.3.1公共体育服务顶层政策设计存在欠缺
在全民健身上升为国家战略的大背景下，政府也着手制定公共体育服务相关政策法规，应该高度重视制度安排的顶层设计，鼓励市场和社会等力量更多地参与，从而增加公共体育服务的资源总量，进一步扩大服务范围，提高服务的品质。但目前制度设计存在缺乏系统性和协同性的问题。究其原因，第一，公共体育服务政策需要多部门合作、统筹、协调推进。在政策主体合作强度偏弱，从国家层面来讲，公共体育服务的主要职能部门是国家体育总局，与其合作强度最强的部门依次是教育部、共青团中央、中华全国妇女联合会、中国残疾人联合会和国家卫生和计划生育委员会，其他部门与国家体育总局间的合作关系都比较弱。特别是财政部、国家发展和改革委员会等综合性部委参与制定的政策比较少。第二，我国公共体育服务政策的法律位阶比较低，具有最高效力的法律仅有人民代表大会大及常委会颁布的《中华人民共和国体育法》，由中共中央和国务院颁发的法规也极少，现有政策和法规大都是由国家体育总局和其他政府部门颁布的。第三，已出台的法规政策中，关于公共体育活动类的政策比例较高，而综合性政策比例较低，也就是说，具体的操作层面的政策多，而体现整体性的政策少，这与长期以来政府主导、政府管制前置于经济和社会发展，束缚了体育社会组织、群众性体育俱乐部以及企业等多元主体的发展，且形成强大的制度惯性。要改变公共服务体系顶层设计欠缺的现状，就要求各级政府有效统筹，推进公共体育服务制度创新，通过有层次、有梯度的供给，实现国家公共体育服务政策法规体系的完善。
2.3.2 公共体育服务供给体系尚不完善
首先，公共体育服务供给主体过于单一。由于传统的计划经济体制的影响，国家体育行政部门仍是公共体育服务供给的唯一主体，掌控了所有的公共体育服务资源。结果是：公共服务供给总量严重不足；制约了社会组织参与公共体育服务供给的积极性；公共体育服务总体效率低下。其次，公共体育服务供给内容不能满足人民尊重需求。由于体育行政部门对公共体育资源的垄断，决策者往往不能根基公众的体育服务雪球制定供给内容，而是单纯追求行政业绩考核指标，各级体育行政部门重视竞技体育，忽视了公共体育服务供给真正的需求。另外，还存在公共体育服务不均衡的问题。首先是服务供给范畴不均衡，全民健身的体育服务明显滞后于竞技体育的水平；政策的制定落后于体育服务实践的发展。其次，体育服务供给的物质与非物质不均衡发展。健身场馆、设施、健身路径投入巨大，但是健身活动的组织开展，社会会体育指导员经费投入水平较低，不能满足全民健身的需求。还有，公共体育服务地区间不均衡发展。竞技发展水平当值地区公共体育服务水平出现显著差异。内地落后于沿海，农村落后于城市。
2.3.3 我国公共体育服务供给与需求的偏离
公共服务是在特定的经济发展阶段和社会背景下，被社会共识强化的一种公共需求，因此，公共体育服务体系的建立和完善作应当以人民群众的需求为导向，供给的有效性应以体现为以民意为基础，坚持需求导向的公共服务供给，才能保证资源配置效益的最大化。然而，从目前公共体育服务制度建设的实践来看，公共政策制定过程中，公众参与的渠道有限，政策的制定通常以权力精英的参与为主，主要参考的是由体育专家、学者、体育部门领导者的意见，普通公众无法实质参与政策的制定过程。这样的政策机制缺乏与目标群体基本需求的紧密对接，其政策效果也无法获得公众认可。例如，政府逐步加大对农村公共体育设施投入，但老百姓对农村体育设施种类的满意度并不高，这就是政府主导的公共体育服务供给过于统一化和单一化。另外，政府作为公共体育服务主体，存在一定程度的自利性，决策时考虑政绩而忽略了公众真正的需求。由于在实际工作中考评机制中美有将公众满意度纳入政府公共体育服务考评体系，导致了政府基于自身的行政逻辑在公共资源上投入巨大，却没有达到满足群众公共体育服务需求的目的。
3构建“社会提供，政府购买”新型公共服务体系
3.1加强顶层设计，构建制度体系
国际上购买公共体育服务比较成熟的国家，多数都有国家层面上的相关立法，并且有相应的地方立法。当前，我国“社会提供，政府购买”公共体育服务处于发展阶段。省市一级广泛开展政府购买公共体育服务的实践，但是在在购买目录、定价标准、考核指标等诸多方面都不完善，随意性较大，预算缺乏科学统筹，在采购流程、专项资金监管、项目评估等方面，没有规范的工作程序，监督机制不力。所以，目前应当加强国家层面的顶层设计，明确购买公共体育服务的基本原则，规范购买服务办法、范围和程序，健全监督评估制度。各地应结合本地区的实际情况，制定有操作性的地方配套政策，为政府购买公共体育服务提供有力的制度保障。要有配套的法律法规和政策措施，使政府购买公共体育服务实现有法可依，以完善的法律制度来规范政府购买公共体育服务行为。
3.2 加强决策科学性，建立服务绩效评估体系
公共体育服务绩效评估体系，是根据政府公共体育服务的效能、质量、公共责任和公民满意度等方面的分析与判断，对政府部门提供公共体育服务过程中投入产出、中期成果和最终成果的服务绩效进行评估的过程。目前我国还没有完全建立对公共体育服务的专门绩效评估体系，因此公共体育服务的产品质量、工作效率、服务水平、公众满意度等方面很难做到到及时的分析、评议和反馈。这就使政府与市民、企业、社会之间难以形成多层次的公共体育服务激励机制，不能客观评估社会力量对体育公共服务活动的支持，压抑了社会力量兴办的公共体育活动的积极性和自觉性，导致公共体育服务多元主体的参与缺乏有效长久的动力。因此，建立公共体育服务绩效评估体系是构建完善的公共体育服务体的重要前提。合理的公共体育服务绩效评估体系，决定了公共体育服务保障体系构建的发展目标和任务的正确性、科学性和可操作性。基于各级政府在公共体育服务职能的范围，按照效率与公平并重的原则，满足不同层次公民的体育活动需求，注重城乡体育一体化发展，兼顾独立性、差异性原则，建立科学的公共体育服务绩效评估体系，使公共体育服务保障体系效益最大化。
3.3 强化政府购买公共体育服务监督机制
监督机制是一个规章体制必不可少的组成部分。这一机制可以及时监督财政行为的合法性、经济效益性。在具体情况下可以采取具体措施，使有关责任部门承担责任，达到赔偿损失或避免今后再犯类似错误的目的。因此，强化政府购买公共体育服务监督机制是非常必要的。首先，强有力的监督机制可以减少政府购买公共体育服务资金的浪费。政府购买公共体育服务监督机制的重心，要贯穿在事前监督、事中监督的过程中。事前监督主要是把政府购买公共体育服务资金的预算、分配决策与程序的监督作为重点；事中监督则侧重于对政府购买公共体育服务资金支出预算执行、资金拨付、使用的日常监督，同时，加强对购买公共体育服务合同的签订与履行情况的监督，特别是资金拨付后的检查，建立政府购买公共体育服务资金支出大额用款项目数据库，将政府购买公共体育服务资金支出监督延伸到其运行和效益评估各个环节。其次，健全以人大为核心的政府购买公共体育服务监督机制，在政府采购法、招标投标法等法律中明规定，人大对政府购买公共体育服务的监督职能。要加强立法，使人大对政府购买服务资金支出预算监督切实有效，在人大设立预算委员会对政府购买公共体育服务资金支出预算进行详细审查并形成初审意见，然后将初审意见提交给人大常委会审议，通过后再提交人民代表大会讨论。同时，在资金支出预算的审议过程中引入听证、辩论和质询程序，在清晰预算编制的目的与内容安排后最终投票决定。还要建立分项审查制度，把一般性审查改为逐项审查，无论从法律形式上看还是从直接的法律效力上来看，审计机关、监察机关这些行政机关的监督是有威慑性和预防作用的。此外，要充分发挥社会公众的监督作用，社会公众是公共体育服务的受体，他们对公共体育服务有着切身的感受，进一步完善控告和检举方程序，明确检举人损失的补偿作，防止他人报复等，允许公众通过网络等正当方式控告、检举，并设立检举奖励制度，充分调动社会公众对政府购买公共体育服务的监督。
3.4 明确政府职责，培育多元公共体育服务承接主体
“社会提供，政府购买”公共体育服务，是政府公共体育服务供给方式的创新，但并非政府所有的公共体育服务都要通过购买的方式提供。政府的公共体育服务职能中，一些公共性较强的核心职能，如制定体育政策法规、体育发展规划等不适合采用购买的方式，而提体育活动场地设施建设等则可以采取购买的方式，通过成本收益分析，比较政府直接供给与政府购买的效率差异兼顾效率与公平的标准，确定政府购买的公共体育服务的适用范围。首先，在推进政府购买公共体育服务的同时加强体育非营利组织等承接主体的培育。目前，我国体育非营利组织发展较慢，政府从应当选择发展潜力大、服务前景好的体育非营利组织，通过购买服务的方式，促进其进一步发展。对在培育市场主体和其他社会组织时，可以通过降低税收等政策扶持，鼓励它们积极投资于公共体育服务事业。根据我国的实际情况，可以建立鼓励社会组织参与公共体育服务的专项基金，过具体的项目资助，引导社会组织参与公共体育服务供给。由于相关的制度建设仍不健全，应当完善法人治理结构，不断提高组织服务及运营能力，建立非营利组织和其他社会组织专门数据库。逐渐放开行政垄断的公共体育服务领域的准入限制，促进各类社会组织的公平竞争，推动体育非营利组织等承担主体的不断发展，形成多元的公共体育服务承接主体。
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